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김용주 교수 저서 경찰법으로서 테러방지법의 이해

최근 테러가 파기스탄, 인도네시아, 필리핀 등 아시아로 확산되고 테러의 목표가 다수의 민간인을 노리는 소프트타깃으로 변화하는 등 국제테러단체의 위협이 고조되고 있다. 한편 우리 국민이 정부에 대한 개인적 반감으로 국제테러단체에 가입을 시도하거나 SNS를 통해 테러단체에 지지표명을 하는 등 특정조직이 아닌 외로운 늑대에 의한 자생적 테러도 증가할 가능성이 있다. 이에 더하여 북한의 공개적인 보복위협도 증가하는 경향을 보면, 향후 국내 후방테러 자행과 중국ㆍ동남아 지역에서 여행 중인 우리 국민을 대상으로 하는 납치테러도 우려되고 있는 실정이다.


이러한 현실에 대응하기 위하여 2016년 3월 3일 「국민보호와 공공안전을 위한 테러방지법」이 제정ㆍ시행되었다. 동 법률은 특별경찰법의 한 형태로, 테러의 예방 및 대응 활동 등에 관하여 필요한 사항과 테러로 인한 피해보전 등을 규정함으로써, 테러로부터 국민의 생명과 재산을 보호하고 국가 및 공공의 안전을 확보하는 것을 목적으로 한다. 테러방지법이 그 입법취지에 따라 테러를 사전에 예방하면서도 국민의 기본권을 침해하지 않도록 하기 위해서는 테러방지작용의 수권규범이 명확해야 하고, 헌법의 기본이념에 부합하고 적법ㆍ타당하게 적용 및 집행되어야 한다. 하지만 테러에 관한 일반도서는 시중에 많이 출판되어 있음에 반하여, 실정법인 테러방지법에 대한 이론 및 해설서는 대테러센터에서 마련한 「테러방지법 해설」 이외에는 마땅히 없는 것이 현실이다. 이 책은 이러한 현실을 감안하여 테러방지법의 체계적 이해와 보완사항에 저술의 중점을 두었다.


저자는 매년 정부중앙청사?별관?국제회의실에서 개최되는 중앙통합방위회의에 2007년 1월 24일 제40차 통합방위중앙회의, 2012년 2월 15일 제45차 중앙통합방위회의(2010년부터 통합방위중앙회의에서 중앙통합방위회의로 회의명칭 변경), 2013년 1월 24일 제46차 중앙통합방위회의 등 총 세 차례에 걸쳐 경호ㆍ경비 및 대테러계획담당관 직무를 수행하였다. 적의 침투ㆍ도발이나 그 위협에 대응하기 위한 통합방위대책을 수립ㆍ시행하는데 필요한 사항을 규정하고 있는 「통합방위법」에 따르면, 중앙통합방위회의는 통합방위정책, 통합방위작전ㆍ훈련 및 지침, 통합방위사태의 선포 또는 해제 등을 심의하는 기능을 수행하며, 국무총리와 국무위원, 정부부처 관계관, 광역지방자치단체장, 합참의장, 각군 총장, 군 주요 지휘관, 경찰ㆍ해양경찰ㆍ소방 주요 직위자, 언론사 대표 등으로 구성된 협의기구로 매년 개최된다. 저자는 중앙통합방위회의의 안전한 진행을 위한 경계 및 대테러 계획담당관으로 경찰ㆍ소방ㆍ군부대 등을 총괄 지휘하는 직책을 수행한 것이다.


저자는 그 당시 불명확한 테러개념을 규명하고 테러방지작용의 근거와 한계를 명확히 할 필요성을 느끼게 되었다. 그래서 이후 관련 논문을 게재하였던바, 이 책은 그것이 계기가 되어 테러방지법의 헌법합치적 이해와 적용을 위해 탄생하게 되었다. 따라서 이 책은 테러에 관한 여러 쟁점 가운데 테러방지의 작용법적 근거와 한계를 경찰행정법적 이론을 토대로 검토함으로써, 직무수행의 명확한 기준을 제시하는 데 목적을 두고 있음을 밝힌다. 이 목적을 최대한 구현하기 위해서 순서를 제1장 「테러와 테러방지법」, 제2장 「테러방지조직」, 제3장 「테러방지작용」, 그리고 제4장 「보론: 테러방지법의 보완사항」이라는 총 4개 장으로 구성하였다.

제1장 「테러와 테러방지법」은 제1절 개관, 제2절 최근 테러의 경향, 제3절 테러방지의 필요성과 테러방지법의 제정 순으로 구성하였다.
제1절에서는 테러리즘ㆍ테러ㆍ테러범죄의 개념을 다루었고, 테러범죄와 일반범죄의 차이에 대해서도 규명하려고 시도하였다. 이어 현행 테러방지법에 정의된 테러의 개념을 분석한 후, 테러방지법의 적용과 다른 법률과의 관계에 대해서 검토하였다.
제2절에서는 최근 테러의 발생 현황을 유럽, 중동, 아시아ㆍ태평양, 아프리카, 미주 등 5개 지역으로 구분하여 제시하였다. 이어 테러 경향의 변화로서 뉴테러리즘의 개념과 특징을 고찰한 후, 유형을 검토하였다. 여기서 덧붙이고 싶은 것은, 이 책은 테러방지법을 이해하고 해석하는데 중점이 있으며 테러에 관한 일반도서는 많이 발간되어 있음을 고려하여, 제2절은 최대한 간략하게 기술하였음을 밝혀 둔다.
제3절에서는 테러방지의 필요성과 테러방지법의 제정과정에 대해서 검토하였다. 테러방지를 위한 사전 예방적 처벌의 필요성, 테러범죄에 대한 대응으로서의 입법 경향을 고찰한 이후, 국내 입법을 위한 노력 등을 살펴보았다. 이어 국회에 발의된 법안의 쟁점을 테러개념, 국가정보원의 권한, 대테러활동의 근거규정, 군병력 및 향토예비군의 동원문제 등을 중심으로 검토하였다. 마지막으로 현행 테러방지법의 제정과정, 주요 내용 및 평가순서로 기술하였다.

제2장 「테러방지조직」은 제1절 개관, 제2절 국가테러대책위원회 및 관계기관, 제3절 대테러 인권보호관, 제4절 전담조직 순으로 구성하였다.
제1절에서는 의의 및 대테러 체계를 개관함으로써, 테러방지법상 우리나라의 대테러활동이 어떻게 이루어지고 있는지를 살펴보았다.
제2절에서는 국가테러대책위원회, 테러대책실무위원회, 대테러센터, 대테러 관계기관 순으로 상세히 검토하였다.
제3절에서는 관계기관의 대테러활동으로 인한 국민의 기본권 침해 방지를 위하여 설치된 대테러 인권보호관의 의의, 자격 및 직무, 의무 등을 중심으로 검토하였다.
제4절에서는 대테러전담조직으로 테러정보통합센터, 지역 테러대책협의회, 공항ㆍ항만 테러대책협의회, 테러사건대책본부, 화생방테러대응지원본부, 테러복구지원본부, 현장지휘본부, 관계기관의 현장조직(대테러특공대, 테러대응구조대, 대테러합동조사팀, 대화생방테러특수임무대, 군 대테러특수임무대) 순으로 검토하였다.

제3장 「테러방지작용」은 제1절 개관, 제2절 테러방지작용의 이해, 제3절 테러방지법상 테러방지작용의 유형과 근거, 제4절 테러방지작용의 문제점과 한계 순으로 구성하였다.
제1절에서는 테러방지작용의 의의, 테러의 방지 및 처벌근거로서 헌법적 문제를 분석ㆍ검토하였다.
제2절에서는 테러위험의 존재시기(테러위험은 언제 존재하는가?) 및 테러방지작용의 투입시기(테러방지작용은 언제 개시되어야 하는가?)를 경찰법 이론으로 자세히 서술하였다. 먼저 테러위험의 존재시기에 대해서는 경찰법 이론을 통해 위험(Gefahr), 리스크(Risiko), 잔존리스크(Restrisiko)의 구별을 전제로 구체적 위험의 개념과 관련하여 검토한 후, 이를 통해 테러방지법상의 테러위험이 경찰법상의 위험 개념에 포섭됨을 규명하였다. 한편 테러방지작용의 투입시기와 관련해서는 경찰작용으로서 테러방지작용의 의의, 테러에 대한 위험방지와 사전대비를 중심으로 상술하였다. 이어서 우리나라의 사례(판례)를 통해 테러위험의 유형, 테러방지작용의 유형ㆍ근거 및 적법성에 대한 법원의 입장을 살펴보았다. 세부적으로는 테러단체 가입 선동과 가입 권유에 대한 법원의 입장을 검토함으로써, 테러방지작용의 적용기준을 정립하는데 필요한 단초를 일부 얻을 수 있었다는 점에 의의를 가진다.
제3절에서는 테러대응절차를 테러경보의 발령, 상황전파 및 초동조치, 테러사건 대응 순으로 기술하였다. 이어서 테러방지작용의 유형과 근거에 대해서는 테러방지작용의 내용을 개관한 후, 테러방지법 제9조, 대테러활동, 대테러조사 순으로 각각 개념ㆍ유형ㆍ법적 성격 및 근거 측면에서 검토함과 아울러 규정의 해석론을 함께 제시하였다.
제4절에서는 테러방지작용의 문제점 및 한계를 검토하였다. 테러방지법상 테러방지작용의 규율상 문제점으로 직무 및 권한분배의 문제, 테러 및 테러위험인물 개념의 불명확성, 대테러활동과 법률유보원칙, 대테러조사의 기본권 침해성과 법적 규제, 테러단체 가입 선동 및 가입 권유 조항의 위헌성 여부 순으로 검토하였다. 특히 테러단체 가입 선동 및 가입 권유 조항에 대해서는 명확성원칙 위반 여부, 표현의 자유 등 헌법상 기본권 침해 여부, 책임과 형벌 비례원칙 위반 여부, 평등권 침해 여부 등에 대한 법원의 입장을 검토하고 향후 전망을 제시하였다.
한편 테러방지작용은 국민의 기본권 침해를 수반하는 경찰작용임을 고려하여 테러방지법상 테러방지작용의 규율상 문제점을 제기하는데 그치지 않고, 테러방지기관이 테러방지작용의 직무수행시 준수하여야 할 한계를 제시하였다. 테러방지작용의 한계로서는 개별법적 한계, 경찰책임의 원칙, 비례의 원칙 등이 있는바, 차례대로 검토하였다.

제4장 「보론: 테러방지법의 보완사항」에서는 최근 테러 경향의 변화를 고려한 테러방지법의 보완사항 내지 개선방안에 대하여 저자의 의견을 간략히 제시하였다. 주지하다시피, 최근 테러 경향이 급격하게 변화하고 있는 반면에, 테러방지법이 제정되는 과정에서 여러 상황을 고려한 입법 탓으로 테러의 예방 및 대응을 위한 내용들을 충분히 반영하지 못한 부분이 있다고 여겨지기 때문이다.

덧붙이자면, 이 책은 테러방지법의 이해를 위한 시론(試論)에 불과하다. 또한 저자의 미력(微力)으로 인하여 저술하는 과정에서 많은 한계에 직면했음을 고백한다. 미흡한 부분은 앞으로 계속 수정ㆍ보완할 것임을 약속한다. 아무쪼록 이 책이 테러방지 관련 직무를 수행하는 분들께 조금이라도 도움이 되기를 소망한다.

이 책이 세상의 빛을 보게 된 데에는 많은 분들의 도움이 있었다. 먼저 저자에게 처음 행정법 공부의 길로 이끌어주시고 석사ㆍ박사학위논문을 취득할 수 있도록 따뜻한 마음과 격려로 지도해주신 고려대학교 법학전문대학원 김연태 교수님, 그리고 경찰법 전공자로 자리매김할 수 있도록 늘 용기와 지혜를 주신 국립경찰대학 서정범 교수님께 머리 숙여 진심으로 감사드린다.
이 책을 출간해주신 박영사 안종만 회장님, 그리고 편집ㆍ교정의 전 과정에서 수고해주신 우석진 선생님을 비롯한 편집팀 여러분께 감사드린다.
그리고 저자에게 늘 헌신과 마음의 안식을 주셨던 부모님께 머리 숙여 감사드린다. 지금은 두 분 모두 하늘나라에 계시지만, 부모님께 당신들은 늘 저자의 마음 속 안식처에 계시다고 말씀드리고 싶다. 끝으로, 공부하겠다고 평생의 직장을 그만 둘 때에도 묵묵히 믿어주고 함께 해준 아내 백연미와 세 딸 보미, 가은, 수현에게도 미안함과 함께 각별한 고마움을 전한다. 이 책을 존경하는 부모님, 그리고 사랑하는 아내와 세 딸에게 바친다.

2020. 12.
저자 金 龍 柱




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· 수정일자 : 2021-10-20